I poteri sostitutivi della governance del Pnrr

 Pnrr è il documento che i governi dell’EU hanno predisposto per programmare la gestione dei fondi di “Next generation Eu”. 

Il 31 maggio scorso era stato pubblicato il Decreto-Legge n. 77, relativo alla “Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza (PNRR)”. Nel decreto si afferma la centralità del premier nel governo, generando le critiche  di molti che evidenziavano che “Mario Draghi con il decreto aveva acquisito troppo potere”.

Nel decreto si definisce che: La governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza (Pnrr), è composta da una serie di organi e di norme, istituite ad hoc, al fine di portare a compimento nei tempi previsti, i progetti indicati nel Pnrr.

Per questo dunque il decreto legge 77/2021 (decreto semplificazioni), ha previsto la creazione di una serie di organi, il cui compito consiste a seconda dei casi, nel fornire linee di indirizzo, risolvere i conflitti politici o istituzionali, portare avanti la concertazione con le parti sociali, monitorare l’andamento dei progetti, superare eventuali stalli ed elementi di criticità.

Nel caso in cui i meccanismi individuati per risolvere eventuali problemi non siano sufficienti sono inoltre previsti dei poteri sostitutivi. 

Per la concreta attuazione del Pnrr, infatti, non sarà sufficiente l’azione del governo, ma saranno coinvolti anche gli enti territoriali (regioni, province e comuni,) individuati quali soggetti attuatori del Pnrr, ovvero i soggetti che provvedono alla realizzazione degli interventi previsti.

In casi estremi il governo potrà avvalersi di poteri sostitutivi per superare problemi posti o non risolti dai soggetti attuatori.

L’articolo 12 del decreto infatti stabilisce che, il mancato rispetto degli obblighi e degli impegni presi dai soggetti attuatori, nonché il ritardo, l’inerzia o la difformità nell’esecuzione dei progetti, rendono possibile l’attivazione di poteri sostitutivi. Tramite questi poteri quindi, il consiglio dei ministri potrà, a determinate condizioni, attribuire a un altro organo pubblico o a un commissario ad acta, il potere di adottare gli atti necessari e di provvedere, all’esecuzione ai progetti.

Si tratta quindi di poteri sostitutivi molto ampi, che si estendono su tutte le materie toccate dal Pnrr, che non necessariamente rientrano nella competenza esclusiva dello stato.

Ma tutto ciò è in linea con i principi costituzionali? 

I principi di legittimità costituzionale, su cui si poggia il decreto, sono indicati nel primo articolo del decreto, nel quale si precisa che, le disposizioni contenute al suo interno, sono da considerarsi di competenza esclusiva dello stato, in quanto attuative di un regolamento dell’Unione europea; inoltre in quanto definiscono livelli essenziali di prestazioni.

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:
a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; […]
m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; vedi – Art. 117 comma 2 Costituzione.

 

Sei i nuovi organi istituiti dal governo per la gestione del Pnrr presso la presidenza del consiglio e il ministero dell’economia.

Il decreto istituisce diversi nuovi organi, i quali dovrebbero nella maggior parte dei casi, rimanere in funzione, fino al completamento del Pnrr e comunque non oltre il 2026:

  1. Cabina di regia. È presieduta dal presidente del consiglio e composta da ministri e sottosegretari alla presidenza del consiglio competenti per le materie affrontate in ciascuna seduta. Tra le sue competenze rientrano l’elaborazione delle linee di indirizzo per l’attuazione del Pnrr e il monitoraggio degli interventi posti in essere.
  2. Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale. È un organo di concertazione con le parti sociali, con gli enti locali, l’università e la società civile.
  3. Segreteria tecnica presso la presidenza del consiglio. È una struttura tecnica creata presso palazzo Chigi per svolgere funzioni di segreteria della cabina di regia e del tavolo permanente.
  4. Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione. Istituita presso il dipartimento affari giuridici della presidenza del consiglio, questa unità ha il compito di individuare gli ostacoli alla corretta attuazione delle riforme e degli investimenti previsti dal Pnrr e di elaborare proposte per superare le disfunzioni rilevate.
  5. Servizio centrale per il Pnrr. È istituito presso la ragioneria generale dello stato (ministero dell’economia) a livello di direzione generale. È responsabile della gestione del fondo di rotazione del Next generation Eu e dei flussi finanziari che ne derivano. Monitora inoltre sia l’attuazione delle riforme che gli investimenti del Pnrr.
  6. Ufficio di audit del Pnrr. Anche in questo caso è istituito presso la ragioneria generale dello stato, come ufficio dirigenziale non generale. Opera in una posizione di indipendenza funzionale rispetto alle strutture coinvolte nella gestione del Pnrr. Ha funzioni di audit del Pnrr, verifica cioè la qualità e la completezza dei dati di monitoraggio oltre a valorizzare e sviluppare iniziative di trasparenza e partecipazione.
Per la sua piena attuazione il decreto 77/2021 richiede l’emanazione di 18 decreti attuativi.

Dei quali quattro sono i provvedimenti attuativi, necessari perché entrino in funzione, le strutture di governance del Pnrr. Tra questi alcuni sono finalizzati a istituire le strutture di governance presso la presidenza del consiglio e il ministero delle finanze

In aggiunta l’articolo 8 prevede che ciascun ministero, cui sono affidati interventi previsti dal Pnrr, si doti di una struttura di livello dirigenziale generale; cui affidare le attività di gestione, monitoraggio, rendicontazione e controllo di questi interventi.

Tali strutture rappresentano il punto di contatto tra il ministero e il servizio centrale per il Pnrr. Ciascun ministero può individuare queste strutture tra quelle già esistenti o crearne di nuove dovendo, in questo secondo caso, modificare il proprio regolamento organizzativo.

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Per approfondire

Dall’analisi del sistema di governance emerge una struttura sostanzialmente piramidale. Da un lato infatti la gestione effettiva dei progetti è assegnata a una molteplicità di attori. Dall’altro, nel caso emergano problemi di natura tecnica, giuridica o politica, si prevedono una serie di meccanismi che possono portare a un intervento centralizzato con la possibilità, in alcuni casi, di ricorrere a poteri sostitutivi.

La ratio di questa struttura è da ricercarsi nel fatto che, in ultima analisi, è il governo ad assumersi la responsabilità della corretta attuazione del Pnrr di fronte alla commissione europea.

È interessante notare inoltre la durata prevista per le strutture di governance del Pnrr. In vari casi infatti la norma stabilisce che le strutture in questione abbia durata maggiore del governo in carica, arrivando al completamento del Pnrr.

L’Unita’ […] ha durata temporanea superiore a quella del Governo che la istituisce e si protrae fino al completamento del PNRR e comunque non oltre il 31 dicembre 2026.  – Art. 5 D.l. 77/2021

Una struttura pensata per restare in funzione dopo la fine del governo Draghi, vincolando il governo che lo succederà.

Una previsione che peraltro deroga al principio stabilito dall’art. 7 del decreto legislativo 303/1999, secondo cui le strutture create ad hoc presso la presidenza del consiglio per il perseguimento di particolari risultati restano in funzione per la durata del governo.

Sembra chiaro dunque che il governo Draghi abbia definito una struttura di governance fatta per restare anche oltre la sua durata in carica. Certo è ovvio che un nuovo governo potrebbe sempre emanare un nuovo decreto legge per ridisegnare a proprio piacere questa struttura, o anche cancellarla. Si tratterebbe però di un atto esplicito difficilmente giustificabile da un punto di vista politico.

Peraltro i dirigenti che saranno nominati alla guida di queste strutture non rientrano nelle categorie per cui è previsto il meccanismo dello spoils system. Per cui, in caso di cambio di governo, dovrebbero rimanere al loro posto.

Da questi elementi risulta evidente che il governo che succederà a quello presieduto da Mario Draghi, si troverà in una posizione non facile che gli permetterà un limitato margine di manovra. I progetti da portare a compimento saranno infatti quelli già definiti dal governo Draghi e i dirigenti della struttura di governance saranno quelli nominati quando al governo sedeva Draghi.

Inoltre visto che i meccanismi previsti per superare le criticità convergono verso il governo, un futuro esecutivo non potrà neanche lavarsi le mani dell’attuazione di questi progetti risultando comunque direttamente responsabile del buon andamento dei piani previsti dal Pnrr.

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